《湖州市美丽乡村建设条例》解读

　　编者按： 3月28日，省十三届人大常委会第十一会议审议批准了《湖州市美丽乡村建设条例》（以下简称《条例》）。刚刚过去的这个“五一”小长假，我们迎来了该《条例》的正式实施。

　　作为国内首部地方性美丽乡村建设法规，该《条例》不仅让湖州的美丽乡村建设正式步入有法可依的轨道，也将为全省乃至全国各地的美丽乡村建设提供更多湖州经验。

　　该《条例》共7章53条，对美丽乡村建设适用范围、职责分工、规划和设施建设、人居环境提升、产业发展促进、保障和引导、法律责任等方面分别进行了明确规定。

市人大代表周美凤向全市各行各业人大代表发出倡议

《条例》的立法背景及意义

　　2005年，时任浙江省委书记的习近平总书记到我市余村考察时提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论断。十多年来，湖州作为“两山”理念的诞生地，始终在坚持绿色发展、建设生态文明上进行不懈探索实践，坚定地打造样板地，争当模范生。

　　2005年以来，湖州加大环境保护力度，根据省委、省政府“千村示范万村整治工程”决策部署，先行先试，持续实施改善农村人居环境大行动，做好农村生活污水治理、农村生活垃圾处理、平原绿化、河长制管理等农村环境风貌改善提升工作。在基层实践的基础上，安吉县还参与了美丽乡村建设指南国家标准、地方标准的起草工作。

　　与此同时，美丽乡村的创建也已成为湖州新农村建设管理的有效载体。如何在新形势下与时俱进推进美丽乡村建设、打造美丽乡村升级版，衔接好乡村振兴战略，在固化既有实践经验的同时，有针对性地解决不同程度存在的主体责任不明确、村民参与主动性不够高、重建设轻管理、要素保障制约和可持续发展动力不足等问题，是新形势下的一个重要任务。因此，专门制定一部地方性法规，对美丽乡村建设工作进行规范、引领显得十分必要。

　　在《湖州市美丽乡村建设条例》起草制定过程中，国家提出实施乡村振兴战略。如何处理好美丽乡村与乡村振兴关系？基于《条例》的重心是解决美丽乡村建设中的突出问题，基于乡村振兴战略内容十分丰富，且全国人大正在着手起草乡村振兴立法，考虑到美丽乡村和乡村振兴天然的联系，市人大常委会最后将《条例》定位为“助力”美丽乡村建设，“引领”美丽乡村发展，“衔接”乡村振兴战略。

《条例》的适用范围和立法重点

　　《条例》的适用范围是：我市城市、镇建成区以外村庄的美丽乡村规划、设施建设、人居环境提升、产业发展促进以及其他相关活动。

　　基于我市村庄形态，立法中对“新建农民集聚区”“集中居住区”、集中居住加自然村落、自然村落以及“农村景区”提出了不同要求。考虑到地方立法“不抵触、有特色、可操作”原则，《条例》的立法重点主要放在了农村人居环境的提升、农村产业发展、促进和引导保障措施上，兼顾了规划建设以及政府作用的发挥。

《条例》的主要内容

　　《条例》共7章53条。

　　第一章总则（第1-7条），明确了立法目的、适用范围、职责分工、社会参与等内容。

　　第二章规划和设施建设（第8-16条），规定了县域美丽乡村规划、村庄设计、农房设计、公共服务设施、道路、生活垃圾处理设施、卫生厕所等建设以及禁止规范。

　　第三章人居环境提升（第17-27条），明确了生活垃圾分类、建筑垃圾处理、农业废弃物处理、家禽家畜饲养、农村生活污水处理、管线架设、公共空间治理、村庄美化等要求。

　　第四章产业发展促进（第28-37条），规定了产业布局规划、生态高效农业、小微企业转型升级、特色产业发展，以及政务服务、土地金融人才等要素支撑、壮大集体经济等内容。

　　第五章保障和引导（第38-46条），规定了工作考核、资金保障、联合执法、村民自治、道德培育、村务公开、示范创建、宣传教育等内容。

　　第六章法律责任（第47-52条），规定了相关违法行为的行政处罚、数额和执法部门。

　　第七章附则（第53条），明确了法规施行时间。

《条例》的职责分工

　　《条例》明确了市、区县人民政府的领导责任以及乡（镇）人民政府、街道办事处的组织实施责任，要求政府建立联席会议制度，协调解决美丽乡村建设工作中的重大问题。规定由农业农村部门具体负责本行政区域内美丽乡村建设的统筹协调、指导监督、检查考核等工作，特别是对村委会以及村民的权利和义务作了规定，以突出村委会的自治管理和村民的主体作用，增强村民参与度。

《条例》制定的过程

　　去年初，按照市委要求，市人大常委会将《条例》列为一类立法项目，全力推进立法进程。由市政府法制办牵头，市农办等部门共同参与起草工作，法工委、农工委提前介入，全程参与了《条例》的起草工作。

　　2018年7月31日，市政府第二十五次常务会议讨论通过，提请市人大常委会审议。 2018年8月28日、 10月31日，市八届人大常委会第十三次、第十四次会议对《条例》进行了两次审议。会后，法工委公开征求社会意见，组织召开座谈会、立法听证会、专家论证会等专题听取意见，并就有关问题专门赴省人大常委会进行汇报沟通，法工委对草案作了十多次讨论修改。2018年12月29日，市八届人大常委会第十六次会议审议通过《条例》。 2019年3月28日，省十三届人大常委会第十一会议审议批准了《条例》。

《条例》的主要特点

　　贯彻“两山”理念。《条例》立法过程中，市人大常委会始终坚持以“两山”理念为指导，坚决贯彻市委打造乡村振兴战略示范区的部署要求，着力通过立法推动美丽乡村提档升级。

　　在《条例》的章节设置、条款内容上，把农村人居环境提升和产业发展促进作为立法重点，既对护美绿水青山作了保障性规定，又对加快美丽乡村由建设向经营跨越作出引领性规定，力求通过制定本《条例》，将我市美丽乡村建设管理工作全面纳入法治轨道。

　　体现湖州特色。作为“中国美丽乡村”发源地，《条例》以立法形式固化我市十多年来美丽乡村建设管理经验，充分反映了实施“千万工程”以来我市农村基础设施建设、村容村貌整治、“三治融合”等成功实践，努力为全国美丽乡村建设提供更多的湖州经验、制度方案。《条例》根据我市实际情况，针对群众反映突出的农村垃圾分类、污水处理、管线架设、产业发展要素瓶颈等问题，创设了很多具有地方特色的制度规定，为行政执法、农村自治管理提供法律依据，推动解决老百姓身边的“关键小事”。

　　突出务实管用。市人大常委会始终坚持“抓重点、可操作、得管用”的立法理念，要求问题引导立法、立法解决问题，把务实管用作为《条例》立法的根本宗旨。比如，在家禽饲养上，《条例》注重平衡各方合法权益，在依法保护农民饲养家禽、家畜的生活习惯和经济利益的同时，针对群众反映的在景区村庄、人员集中区域饲养家禽影响环境、扰民等突出问题，授权区县政府采取限制家禽、家畜养殖数量和方式等限养措施，为解决家禽饲养问题提供法治保障。

　　比如，针对农村生活污水排放问题，《条例》区别不同情况，明确要求农村污水处理设施已覆盖的区域，应当将生活污水接入生活污水管网进行处理。农村污水处理设施未覆盖的区域，排放生活污水不得污染环境。这样规定避免了“一刀切”，符合农村实际情况，更易于基层操作，使法规能落地。

《条例》规定的法律责任有哪些？

　　《条例》采取教育与惩罚相结合原则，只对四种违法行为规定了法律责任，主要包括：擅自关闭、拆除农村生活垃圾分类、污水处理和公共卫生厕所设施、设备；未按要求分类投放、收集、运输生活垃圾；随意抛撒、倾倒、堆放建筑垃圾；管线运营单位未定期对管线进行清（整）理，影响村容村貌。同时，条例还明确了公职人员违法的法律责任。

　　那么哪些行为要被处罚呢？

　　1.各级人民政府、街道办事处、有关主管部门及其工作人员，在美丽乡村建设中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有权机关按照管理权限责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　2.侵占、损坏和擅自关闭、拆除农村生活垃圾分类、污水处理和公共卫生厕所设施、设备的，由综合行政执法部门责令恢复原状，对单位处一千元以上一万元以下的罚款，对个人处一百元以上一千元以下的罚款。

　　3.未分类投放生活垃圾的，由综合行政执法部门责令改正；拒不改正的，对单位处五百元以上五千元以下的罚款，对个人处二百元以下的罚款。

　　4.对分类投放的生活垃圾混合收集、运输的，由综合行政执法部门责令改正，可以处五千元以上三万元以下的罚款；情节严重的，处三万元以上十万元以下的罚款。

　　5.随意抛撒、倾倒、堆放建筑垃圾的，由综合行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处一千元以上五千元以下的罚款，对个人处一百元以上五百元以下的罚款。

　　6.管线运营单位未定期对管线进行清（整）理，影响村容村貌的，由综合行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，对管线运营单位处一千元以上一万元以下的罚款。

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　　《条例》重点问题释义：

　　规划和设施建设如何做？

　　县域美丽乡村建设规划 区县域美丽乡村建设规划应当与区县域乡村建设规划、相关专项规划相衔接。

　　村庄设计 注重村庄整体风貌协调，体现村庄特色。免费提供农房设计通用图集供农民建房参考和选用。

　　农房设计 符合地域文化特质、体现村庄整体风貌。

　　公共服务设施建设 避免重复和不符合实际的建设，提倡多村共建、共享公共服务设施。

　　村内道路和停车场建设 进村道路、村庄道路连接线应当按照公路工程技术标准进行建设和改造。科学规划合理布点推进农村公共停车场（位）建设。

　　农村生活垃圾处理设施建设 科学配置农村生活垃圾转运站，配备密闭的垃圾转运车辆。合理配备分类垃圾桶、分类垃圾箱和分类垃圾收运车。

　　农村生活污水处理设施建设 推进生活污水管网、处理终端等设施建设，新建农民集中居住点的，应当配套建设农村污水处理设施。

　　农村无害化卫生厕所建设 农民新建住房应当配套建设无害化卫生厕所。农村公共卫生厕所应当接入生活污水管网。

　　人居环境如何提升？

　　农村生活垃圾 按照要求分类投放、分类收集、分类运输、分类处置。

　　建筑垃圾 应当及时清运定点堆放建筑垃圾，任何单位和个人不得随意抛撒、倾倒、堆放建筑垃圾。

　　农业废弃物 建立农业废弃物回收利用体系，采取设置回收点（箱）、资源化利用、无害化处理等措施，加强乡村农业废弃物的综合管理,及时回收农村废弃物。

　　家禽、家畜 及时对家禽，家畜的粪便、尸体、污水等进行收集、贮存、清运，并按照有关规定进行无害化处理。景区化管理的区域、农民居住点等，采取限养措施。

　　农村生活污水治理 统筹规划建设农村污水处理设施，并保持正常运行。

　　公共卫生厕所 及时进行日常检查、维修、保洁，保持厕所干净、卫生和正常使用。

　　管线架（敷）设 采取多杆合并、明晰标识产权等方式，按照技术规范和方案要求架（敷）设各类管线。有条件的村庄将各类管线落地敷设。

　　村内河道 及时开展日常保洁，禁止向河道内倾倒垃圾、排放污水等违法行为。

　　村庄绿化美化 在村庄周边、河边、道路两旁、房前屋后和庭院植树、种花，不得擅自占用村庄公共区域绿地、损毁花木。

　　产业发展如何促进？

　　产业布局 根据本地实际情况制定产业发展政策，引导形成各具特色、优势互补、适应市场需求的产业协调发展格局。

　　生态高效农业 推动传统种养业转型升级，提高农业经济效益。引导和支持建立现代农业生产体系、产业体系和经营体系，推进农业绿色发展。

　　小微企业 通过设置小微企业园等方式，推进企业转型升级，减少无序发展和对环境的污染。

　　特色产业 利用本地自然环境、文化习俗、农耕技艺等各种资源，确定重点发展的主导产业、特色农产品和品牌农产品,鼓励发展乡村旅游产业。

　　政务服务 为经营者提供办理证照、纳税、人才招聘等便利和服务。引导经营者依法成立行业协会。

　　资金、土地支持 鼓励引导工商企业到农村投资,预留用地空间，安排一定的用地指标，保障现代农业和新产业、新业态用地。

　　金融支持 鼓励和支持金融、保险机构为农村的产业发展提供融资、保险产品和服务。建立融资担保、风险补偿、保险补贴等金融激励机制。

　　人才支撑 建立和完善新型职业农民教育培训体系，积极培育新型职业农民。通过地校合作、村企结对等合作方式，引进农业生产、经营和管理人才。

　　美丽乡村建设如何引导保障？

　　工作考核 将美丽乡村建设工作情况纳入市、区县人民政府年度考核内容，考核结果向社会公布。

　　资金保障 发挥公共财政资金导向作用，激励美丽乡村建设。引导和鼓励社会组织通过投资、捐助、认建等形式，支持美丽乡村建设工作。

　　联合执法 采取联合执法方式，加强对美丽乡村建设中违法行为的查处，组织对美丽乡村建设活动的日常巡查。

　　村民自治 鼓励村民会议依照法定程序将美丽乡村建设行为规范纳入村规民约。

　　道德培育 建立道德激励约束制度倡导文明行为，引导村民移风易俗。开展身边好人、新时代新农民等文明评比活动。

　　美丽细胞创建 组织开展美丽田园、美丽河湖、美丽公路等创建活动，推动美丽乡村建设。

　　示范创建 制定美丽乡村示范乡镇（街道）、示范村标准，开展示范创建活动。

　　宣传教育 组织开展美丽乡村建设的宣传教育和培训,广泛宣传美丽乡村建设中的先进典型和事迹，营造全社会支持美丽乡村建设的氛围。